《广东省融资租赁公司监督管理实施细则》的介绍和亮点评析

时间:2023-01-06  来源:
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《广东省融资租赁公司监督管理实施细则》的介绍和亮点评析

作者:北京大成(广州)律师事务所  张之珂律师团队

张之珂律师,北京大成(广州)律师事务所高级合伙人,拥有 20 余年的法律工作经验。张之珂律师团队成员均具备良好的法学素养和丰富的从业经验,部分律师曾供职于央企、证券公司、银行、房地产公司等。张之珂律师团队主要业务领域为企业风险防控与合规、融资租赁与金融资本市场。为广东省属多家国企提供合规体系建设和风险防控与合规重大领域专项法律服务,熟悉政府公共政策与国资运营监管。对银行、信托、融资租赁、私募股权投资基金、证券、科技金融、地方金融等金融或类金融行业等有深入研究、了解,熟悉金融机构和金融产品的运作及法律风险防范,对金融与资本市场有深入研究、了解,熟悉各种债权融资、股权融资、结构化融资等投融资方式。


一、出台背景——融资租赁监管的“前世今生”

自1981年我国第一家融资租赁公司诞生至今,我国的融资租赁行业监管经历了不同的阶段。在2018年4月20日之前,我国融资租赁行业主要为以银监会、商务部为主监管为主的多头监管模式。2018年4月20日,融资租赁行业监管职责由商务部划给银保监会,分割多年的融资租赁行业多头监管归于统一,至此统一监管时代开启。

1.前世——监管部门“百花齐放”

2004年10月,商务部和国家税务总局联合发布《关于从事融资租赁有关问题的通知》,内资租赁企业开展从事融资租赁业务的试点工作由此开始。2007年,银监会发布经修订的《金融租赁公司管理办法》,为金融租赁快速发展打牢制度基础,我国融资租赁行业形成以银监会、商务部为主的多头监管模式。2013年9月,商务部印发《融资租赁企业监督管理办法》,进一步统一了内外资租赁公司的监管。2015年8月,国务院印发《关于加快融资租赁业发展的指导意见》,提出要大力支持租赁行业发展。此后,全国各地政府都相继出台了对融资租赁行业的扶持政策。在相关政策的支持下,融资租赁公司在设立、融资渠道、业务拓展等方面的外部环境持续改善,我国租赁行业发展进一步提速。

2.今生——银保监会“统一监管”

习近平总书记在第五次全国金融工作会议上强调,金融工作要把握回归本源、优化结构、强化监管、市场导向的四项原则。2018年5月8日,商务部办公厅下发《关于融资租赁公司、商业保理公司和典当行管理职责调整有关事宜的通知》,开启了银保监会监管融资租赁公司的强监管时代。至此,对内资试点、外资租赁、金融租赁实现了统一监管,对于融资租赁业的监管由宽松监管变为严格监管,由多头监管变为统一监管。2020年5月,银保监会制定了《融资租赁公司监督管理暂行办法》(下称《暂行办法》),鼓励地方政府加大政策扶持力度,引导融资租赁公司回归本源。

3.各地融资租赁监管规则相继出台

自2020年5月26日中国银保监会印发《暂行办法》后,河北省、云南省、湖南省、上海市等多地以“实施细则”、“暂行办法”或“指引”的形式陆续发布本地区融资租赁行业监督管理规则(以下统称为“各地融资租赁监管规则”),各地在《暂行办法》的基础上,结合本地区实际,进一步对融资租赁公司设立、业务开展、风险管控、重大事项报告等方面细化要求。部分尚未发布融资租赁监管规则的地区也在其所发布的地方金融条例中对融资租赁行业进行规范,如《江西省地方金融监督管理条例》《陕西省地方金融条例》《四川省地方金融监督管理条例》等。(具体见附件:《中央及地方融资租赁行业法律法规及政策文件》)

广东省融资租赁企业总数占全国比重的36%,是目前行业内在册融资租赁公司数量最多的省份。为贯彻落实《暂行办法》,进一步加强对省内融资租赁公司的监督管理,响应广东省人民政府在《关于加快融资租赁业发展的实施意见》中关于“加强融资租赁事中事后监管”的要求,广东省地方金融监管局先后于2021年5月、2021年11两次就融资租赁公司监督管理实施细则征求意见,并于2022年7月28日正式发布《广东省融资租赁公司监督管理实施细则》(下称《实施细则》)。

二、《实施细则》的效力层级

1.《实施细则》为省级部门规范性文件,是对《暂行办法》的进一步细化

《实施细则》的制定主体为广东省地方金融监督管理局,其属于广东省政府省政府直属机构。根据《广东省行政规范性文件管理规定》(广东省人民政府令第277号,下称《广东省管理规定》)规定:“依法以自己名义履行行政管理职能的政府部门以及经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定(含经本级人民政府同意后以部门名义发布)的规范性文件为部门规范性文件”,可将《实施细则》归类为省级部门规范性文件。

《实施细则》第一条明确了其制定依据,即“根据《中华人民共和国民法典》和《融资租赁公司监督管理暂行办法》等有关法律法规和监管制度,结合我省实际,制定本细则”;《广东省管理规定》第八条第二项、第三项明确了《实施细则》的效力来源,即“有下列情形之一的,可以制定规范性文件:(二)法律、法规、规章和上级文件对某一方面的行政工作虽有规定但规定不具体、需要进一步细化的;(三)法律、法规、规章和上级文件授权制定规范性文件的。”因此,《实施细则》是对《暂行办法》的进一步细化,是《暂行办法》在广东省内就融资租赁公司监督管理具体适用的工作细则,《暂行办法》是《实施细则》的“上位法”,若二者有适用冲突的内容,应当优先适用《暂行办法》的规则。

在法的效力上,《实施细则》作为省级部门规范性文件,应当符合宪法、法律、行政法规和部门规章的规定。在地方立法层面,不得违反省一级的地方性法规以及省政府制定的规章、上级机关的决定、命令。另一方面,《实施细则》的效力高于市一级政府部门制定的行政规范性文件,根据《实施细则》第四条规定,“深圳市辖内融资租赁公司监督管理、行业发展和风险处置工作由深圳市人民政府确定的部门自行组织实施。”《实施细则》对深圳市人民政府(地方金融监督管理局)予以立法授权,若未来深圳市政府出台有关深圳市辖区内融资租赁公司监督管理的法律文件,其效力层级低于《实施细则》。

2.《实施细则》与《广东省地方金融条例》的冲突适用

《广东省地方金融条例》当前正在紧锣密鼓的制定中,其发布部门将为广东省人民代表大会常务委员会。依据《立法法》相关规定,《广东省地方金融条例》的效力级别为省级地方性法规,《实施细则》为省级部门规范性文件,《广东省地方金融条例》的效力层级高于《实施细则》。此外,《实施细则》第一条除了明确指出以《民法典》《暂行办法》为制定依据外,还保留了“等有关法律法规和监管制度”的兜底表述,同时结合上海、天津、吉林等地先出台地方金融条例、后出台融资租赁公司监督管理实施细则的做法,前者一般是后者的制定依据。因此,即使《广东省地方金融条例》的出台时间晚于《实施细则》,其也属于《实施细则》的上位法。如果《广东省地方金融条例》与《实施细则》存在规定不一致的内容,则应以《广东省地方金融条例》的内容为准。

三、《实施细则》亮点评析

《实施细则》全文共6章、41条,各章依次为总则、会商机制、经营规则、日常监管与风险防范、法律责任与附则。《实施细则》旨在落实银保监会对地方金融组织聚焦主业、服务实体经济的要求,根据《暂行办法》“补短板、严监管、防风险、促规范”的监管原则,进一步细化《暂行办法》中各项要求。《实施细则》针对融资租赁公司准入,业务经营规则,风险管理、内部控制及制度建设,日常监管机制等方面提出要求,接下来我们着重就广东省《实施细则》的亮点或特色的内容进行介绍。

(一)建立会商机制,严控融资租赁公司准入

通过对比各地融资租赁监管规则,关于融资租赁公司注册、变更的规定基本可以归纳为两种类型:一是拟设立的融资租赁公司需通过满足一定的设立条件(如注册资本要求、公司内部制度建设要求、股东及董监高要求、资金来源要求等),向地方金融监督管理部门申请批准的方式设立,如《上海市融资租赁公司监督管理暂行办法》《广西壮族自治区融资租赁公司监督管理实施细则(暂行)》《辽宁省融资租赁公司监督管理实施细则(暂行)》等关于融资租赁公司设立、变更的规定;二是通过建立地方金融管理部门与市场监管部门的会商机制,通过核查名称、注册资本、股东信用、发展战略与展业模式等要点,严控融资租赁公司市场准入,如《山东省融资租赁公司监督管理暂行办法》《河北省融资租赁公司监督管理实施细则(暂行)》等。

广东省采用了第二种方式。《实施细则》对应《暂行办法》第四十七条的规定,建立了地方金融管理部门与市场监管部门的会商机制,明确融资租赁公司准入核查要点,通过对公司名称、注册资本实缴计划、资金来源、股东情况、拟定的发展战略及展业模式、盈利模式、董监高的资历、风控及内控制度、真实营业场所等要点的实质审查,严控融资租赁公司准入环节。虽然广东省《实施细则》并未对融资租赁公司的注册资本进行严格限定,但要求融资租赁公司的股东需要提供材料证明其具备一定的资金实力。

(二)明确行业协会对融资租赁行业的自律监管职责

《暂行办法》第四十二条明确融资租赁行业协会是融资租赁行业的自律组织。《实施细则》第六条响应《暂行办法》的要求,特别就“广东省融资租赁协会”的地位和作用进行了规定,为其开展相关工作提供了法规支撑。《实施细则》明确了广东省融资租赁协会于行业监管中的职责,包括配合省级监管部门关于理论研究、数据报送、监管评级等的相关工作及行业协会自行开展的自律管理、人员培训、纠纷调解等活动,为行业协会参与协助融资租赁公司现场检查及监管评级提供依据;赋予广东省融资租赁协会进行行业自律管理及纠纷调解的特殊职能,为行业协会未来编写行业自律规则及建立地方融资租赁纠纷调解机制提供依据。

(三)聚焦行业实操热点,细化业务经营规则

1.明确融资租赁公司可以与不得开展的业务类型

《实施细则》关于融资租赁公司可以经营的业务范围与《暂行办法》一致,关于融资租赁公司不得经营的业务范围在《暂行办法》的基础上进行了延伸。《实施细则》第十二条中规定的融资租赁公司不得开展的业务范围中,除第一、二款,以及第三、四款的部分内容外,其他均为《暂行办法》基础上的延伸,包括不得出租出借融资租赁资质、外包涉自然人客户业务的信用审查等核心业务、自营或通过第三方机构强行搭售商品或服务、开展租赁物低值高买等明显不符合市场规律的交易行为等。

上海市、山东省、湖北省等各地融资租赁监管规则大多在《暂行办法》的基础上,对融资租赁公司不得开展的业务范围进行了细化规定,主要包括禁止融资租赁公司进行虚假宣传或误导性宣传、非法或者不正当手段催收债务、虚构融资租赁项目等。

2.关于汽车租赁、租金贷等热点业务问题明确监管态度

《实施细则》聚焦融资租赁行业当下的热点问题,特别就融资租赁行业所涉汽车租赁、租金贷等热点业务问题明确监管态度,为省内融资租赁行业业务开展提供指导方向。《实施细则》第十三条将“单独开展或与网约车平台、汽车服务公司等第三方合作开展终端客户实际为自然人的批量业务”及“与商业银行或其他金融组织合作开展租金贷及其他具有相似功能的业务”列为融资租赁公司应当审慎开展的业务。

实务中,“单独开展或与网约车平台、汽车服务公司等第三方合作开展终端客户实际为自然人的批量业务”符合汽车融资租赁公司业务开展方式的特征;租金贷这类的产品,也多见于汽车融资租赁等单笔业务所涉租金金额较小的业务中,其承租人也多为自然人,交易频率一般也是较高的。《实施细则》的此项特别规定,既回应了融资租赁行业关于此类热点业务“是否可以开展”的疑问,又表明了监管部门对于此类业务的审慎态度。换而言之,《实施细则》并不禁止此类业务的开展,但监管部门现场检查过程将重点关注融资租赁公司的此类业务行为。

除广东省的《实施细则》外,《江苏省融资租赁公司监督管理实施细则(试行)》也对汽车融资租赁业务进行了特别规定,要求融资租赁公司不得以融资租赁业务的名义从事汽车消费贷款业务,不得与承租方签订汽车抵押贷款合同,同时对汽车租赁业务宣传、租金管理、合作机构选择等内容提出要求。

3.为融资租赁合同签订提供指引

《实施细则》中第十六条详细列明了融资租赁合同需包含的关键要素,包括租赁物的名称、数量、规格、技术性能、检验方法、租赁期限、租金构成及其支付期限和方式、币种、租赁期限届满前后租赁物的归属等,同时,本条为融资租赁公司附加了向出租人告知说明风险的义务。

值得注意的是,除广东省的《实施细则》外,各地融资租赁监管规则基本均未对融资租赁合同的签订及业务开展进行更细化的规定。由此可见,广东省《实施细则》在《暂行办法》的基础上,进一步结合了融资租赁业务的实际操作经验及《民法典》关于融资租赁合同的相关规定,为融资租赁合同签订及业务开展提供指导。

(四)风险管理、内部控制及制度建设要求

《实施细则》依据《暂行办法》的相关规定,对融资租赁公司建立全面风险管理体系、内控制度及内部管理制度、关联交易制度等提出强制性要求,规范融资租赁公司内部管理,强化风险防范能力。

纵观各地融资租赁监管规则,大多地区的监管规则均要求融资租赁公司需按照全面、审慎、有效、独立原则,建立完善公司治理结构,建立健全内部控制制度、业务规范以及风险管理体系,识别、控制和化解风险,建立资产质量分类制度和准备金制度、关联交易制度等,规范融资租赁企业经营、强化融资租赁公司内部控制及风险防范。《暂行办法》发布后融资租赁公司应加强内部制度建设及内控机制、风险管理体系建设的要求已成为各地融资租赁监管的共识。

金融业务的高度社会性决定了事关社会公众,行业特殊性决定了高度关注风险。社会公众性与高风险性的叠加,决定了金融领域是应最先实施合规管理的行业,只有具备健全的合规、风险管理及内控制度,才能保证融资租赁公司具备安全稳健运行的能力。因此,融资租赁公司应尽快依据《暂行办法》及《实施细则》的规定,开展公司风险管理体系、内控体系、合规体系等建设,加强全面风险管理能力,保证业务开展的合法合规性。

(五)开展监管评级、分类监管

《实施细则》第二十五条明确监管机构建立完善监管评级体系,定期开展监管评级工作,并根据评级结果对融资租赁公司进行分类监管。该制度在2022年3月25日由广东省司法厅公布《广东省地方金融条例》(草案送审稿)第十一条中也有提及。另外,近日广东省地方金融监管局印发《广东省商业保理公司监管评级指引(试行)》并部署开展2022年度全省商业保理公司监管评级工作,由此可见监管机构对地方金融组织进行分类监管已成当下趋势。

对融资租赁公司的监管评级结果是衡量公司经营状况、风险程度和风险管理能力,制定监管规划、配置监管资源、采取监管措施和行动的重要依据。根据广东省地方金融监管局对地方金融组织开展分类监管工作的精神,根据评级结果对不同级别的机构开展分类监管,监管部门对评级良好的机构,将有可能视情况给予创新业务试点等优惠措施;对于评级较差的机构,将会加大检查频率,依法进行处罚,视情况采取引导公司退出监管名单等措施。

广东省地方金融监管局在地方金融组织分类监管工作中秉持“促发展、严监管、防风险”三位一体的监管思路,全面评估地方金融组织的经营管理与风险状况,合理配置监管资源,实现分级分类监管,促进地方金融组织聚焦主业、可持续健康发展。

(六)现场检查与非现场监管制度相结合

对于现场检查制度,《实施细则》第二十七条第二款明确现场检查制度开展方式,依照《暂行办法》第三十四条进行,第二十八条还指出,当出现需要进行现场检查的情形时,先由市级监管部门及时组织现场检查,于检查结束后10个工作日内向省级监管部门报告;对于非现场监管制度,强调监管部门利用非现场监管系统对融资租赁公司实施动态监测,要求融资租赁公司向监管部门报送经营类资料。

(七)融资租赁公司违反监管规定的法律责任

《实施细则》第五章法律责任中,明确了融资租赁公司的违法处罚情形以及相应的监管措施。规定了融资租赁公司承担法律责任时,采取“双罚制”处罚原则,即公司董事、监事、高级管理人员等责任人员也需承担相应的法律责任

根据《中华人民共和国行政处罚法》(主席令第七十号-2021.07.15 实施)第十六条之规定,“除法律、法规、规章外,其他规范性文件不得设定行政处罚。”《实施细则》属于上述规定中的“其他规范性文件之列”,因此《实施细则》本身没有设定行政处罚。对于违反《实施细则》规定需要承担的责任,首先依照有关法律法规予以处罚,若有关法律法规并未作处罚规定的,由省、市级监管部门决定采取提高信息报送频率、督促开展自查、监管谈话、出具提醒函、责令限期改正、降低监管评级、增加现场检查频次等监管措施。上述监管措施属于监管部门在其法定职权范围内履行监管职责所采取的措施,若受处罚公司认为监管部门采取的监管措施侵犯其合法权益,可依照有关法律规定向行政机关提出行政复议申请或向人民法院提起行政诉讼予以救济。

(八)针对特定产业领域放宽业务集中度和关联度要求

各地区对于《暂行办法》关于融资租赁业务集中度与关联度监管指标大多采取的方式为直接适用不作修改。不同于各地融资租赁监管规则,广东省的《实施细则》结合广东省融资租赁行业现状,在部分特定产业领域放宽《暂行办法》关于融资租赁业务集中度和关联度的要求。根据《实施细则》第三十七条规定,省级监管部门根据国家和本省经济社会发展规划,对集成电路、能源、节能环保、智能机器人、交通基础设施和高端装备制造(飞机、船舶、海工装备等)等符合国家和本省发展导向产业,且上述行业租赁资产占租赁资产总额80%以上的融资租赁公司,可结合监管评级情况,适当调整业务集中度和关联度要求。《实施细则》本条规定目的在于鼓励各融资租赁公司开展涉上述行业的融资租赁项目,促使融资租赁行业既达到服务实体经济的目的,又可以符合国家战略发展的目标,达到金融服务实体经济的效果。

综上,广东省《实施细则》回应解决了目前广东省融资租赁行业所关注的一些重点问题。相较于各地监管规则,《实施细则》并未禁止汽车租赁、租金贷等敏感业务,且于特定产业领域放宽了业务集中度和关联度的要求,整体上呈现较为灵活和务实的监管口径。《实施细则》发布后,监管部门也将加大对融资租赁公司合规、内控及风控能力与建设情况的检查,融资租赁公司应根据《实施细则》的要求建立全面风险管理体系、关联交易管理制度、资产分类及风险准备金制度等,强化公司风险管理能力,提高公司内控与合规水平。

附件:中央及地方融资租赁行业法律法规及政策文件

《广东省融资租赁公司监督管理实施细则》的介绍和亮点评析

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